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PPP (PARTENARIATI PUBBLICO PRIVATO)
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Partenariati pubblico-privati-PPP, una importante opportunità di sviluppo per Italia e Europa

Dai cimiteri comunali ai grandi progetti di ricerca e innovazione europei da miliardi di euro, passando per il restauro del Colosseo finanziato da Tods, i partenariati pubblico-privati possono diventare un importante strumento di crescita, per diversi motivi e non solo in Italia.

Cosa sono i PPP

Innanzitutto non sono una novità, in Italia già sono utilizzati, ma in misura molto inferiore a quella auspicabile. In Gran Bretagna se ne fa invece grande uso ed è l'unico grande paese Ue ad avere un PIL con valori superiori all'1%, forse grazie appunto alla realizzazione di numerosi investimenti con i PPP.

PPP sono un contratto tra un'amministrazione pubblica e un'impresa a cui viene concesso di realizzare un'opera o un servizio a fronte del pagamento di un canone o dell'incasso di tariffe, ad esempio un pedaggio autostradale, un biglietto museale...

Le principali tipologie sono:

  • concessione di costruzione e gestione;
  • concessione di servizi;
  • sponsorizzazione;
  • locazione finanziaria.

Esistono poi forme di PPP destinate alla realizzazione di opere di urbanizzazione e insediamenti turistici, nonché alla concessione di beni immobili per la loro valorizzazione a fini economici.

In sostanza, il pubblico ci mette una autorizzazione o un bene, il privato i fondi per realizzare l'investimento o gestire un servizio, ma li recupera con i proventi che ne derivano.

Perché i PPP per realizzare investimenti o fornire servizi

Poiché  le amministrazioni statali, regionali e comunali non hanno più fondi, non possono indebitarsi, ma c'è un'esigenza di infrastrutture e di servizi sempre più urgente.

Per le aziende i PPP significano tante opportunità di business, purchè siano assistiti da seri studi di fattibilità e dal credito bancario. Gli interventi attuabili - pensando solo allo sfruttamento del patrimonio artistico, culturale e turistico del nostro paese, alla sua centralità logistica (Europa e Mediterraneo) e alle carenze infrastrutturali - sono innumerevoli.

Lo strumento ha il vantaggio quindi di essere assolutamente trasversale ed utilizzabile in molti settori: costruzioni, energia, trasporti, cultura, turismo, sanità, sport...

In Italia, tra il 1990 e il 2009, solo il 2% dei progetti di opere pubbliche viene realizzato in PPP, mentre in Europa il dato sale al 6% in Francia, al 10% in Spagna e al 67% nel Regno Unito(cfr Banca d'Italia).

Raggiungere i livelli dei britannici in poco tempo sarà difficile, ma spiegare ad imprese ed amministratori pubblici come utilizzare questo strumento sembra ormai una priorità di cui il nostro governo dovrebbe farsi carico, oltre a rimuovere il più possibile tutti gli ostacoli burocratici e amministrativi.

Qualche cosa si sta facendo, ad esempio con gli incentivi fiscali sui PPP per opere da almeno 50 milioni di euro e la tassazione agevolata dei project bond, provvedimenti previsti nel decreto-legge Sblocca Italia. Ma senza semplificazione delle procedure e standardizzazione di gare e contratti i PPP non diventeranno mai uno strumento in grado di arrestare il declino del nostro paese e rilanciarlo.

Insomma, ora è quanto mai fondamentale che una importante opportunità di sviluppo non venga sprecata solo per fare cimiteri.

Il partenariato pubblico-privato (PPP)

Uno schema di PPP prevede la collaborazione tra pubblica amministrazione e operatori privati per la realizzazione di progetti infrastrutturali con caratteristiche quali:

  • un contratto di lungo periodo tra l’amministrazione pubblica aggiudicatrice e l’impresa privata;
  • il trasferimento al settore privato di una serie di rischi connessi al progetto, relativi alla progettazione, alla costruzione, alla gestione e al finanziamento;
  • l'attenzione agli output, più che degli input, durante l’intero ciclo di vita del progetto;
  • l’utilizzo di finanziamenti privati, spesso sotto forma di project finance.

Le formule di project finance prevedono che i finanziatori e gli investitori si basino esclusivamente (e in questo caso di parla di operazioni non recourse) o parzialmente (operazioni limited recourse) sul flusso di cassa generato dal progetto per rimborsare i prestiti e ottenere un ritorno sugli investimenti. 

Il finanziamento di un PPP avviene principalmente attraverso debito privilegiato e azioni, ma sono possibili anche:

  • contributi pubblici in conto capitale a valere su fondi europei, nazionali, regionali o fondi specifici;
  • garanzie da parte del settore pubblico verso la società di progetto o altri partner privati.

Il PPP in Italia

In audizione presso la Camera dei deputati, Paolo Sestito, capo del Servizio di Struttura economica della Banca d'Italia, ha fatto il punto sul recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici e sul ricorso al partenariato pubblico-privato nel nostro Paese.

La premessa è un forte divario infrastrutturale tra l’Italia e gli altri principali paesi dell’area euro e tra il Mezzogiorno e il resto del Paese, dovuto soprattutto alle inefficienze nell’utilizzo delle risorse e alla complessità delle norme in materia, ma anche a carenze nei processi di valutazione e monitoraggio delle opere. Questi limiti dell'attività di governance sono al centro anche delle osservazioni di Bruxelles sull'Accordo di partenariato proposto dall'Italia per l'utilizzo dei fondi europei 2014-2020. Non a caso, è lo stesso Sestito a sottolineare che tali “carenze influiscono negativamente anche sulla capacità delle amministrazioni pubbliche di utilizzare appieno i fondi strutturali europei”.

L'analisi della Banca d'Italia rileva, però, che anche le risorse finanziarie delle imprese private che gestiscono infrastrutture non vengono utilizzate in maniera adeguata: un esempio è il settore autostradale dove, al 31 agosto 2013, “risultavano completati solo poco più del 65% degli ampliamenti concordati nel 1997 tra l’ANAS e la principale concessionaria e circa il 73% di quelli decisi nel programma del 2004”.

Lo scarso coinvolgimento dei capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche, secondo l'Istituto di Via Nazionale, non dovrebbe quindi sorprendere e i dati sul ricorso al partenariato pubblico-privato confermano queste difficoltà: mentre all'Italia fa capo solo il 2% dei progetti realizzati in PPP in Europa tra il 1990 e il 2009, il valore sale al 6% in Francia, al 10% in Spagna e al 67% nel Regno Unito.

Secondo il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica, per il pieno sviluppo dei PPP occorre lavorare innanzitutto sulla semplificazione del quadro normativo e sull'aggiornamento delle competenze tanto dell’amministrazione pubblica quanto degli operatori privati e dei consulenti.

Sul fronte normativo, ad esempio, sul modello dei Paesi europei che utilizzano maggiormente i PPP, l'adozione di “linee guida e modelli contrattuali standardizzati” può facilitare la scelta delle procedure più adeguate da parte delle amministrazioni pubbliche. Per quanto riguarda le competenze, invece, oltre a colmare le lacune delle amministrazioni giudicatrici, spesso carenti nelle analisi di fattibilità e nell'approfondimento degli aspetti finanziari dei progetti, occorre migliorare la capacità dei concessionari italiani, generalmente di dimensioni ridotte, di organizzarsi singolarmente o in raggruppamenti per realizzare operazioni di PPP.

Guida allo studio di fattibilità nei Partenariati Pubblico Privati - PPP

Lo studio di fattibilità è il supporto fondamentale e un fondamento per la programmazione e la successiva realizzazione di opere di interesse pubblico perché consente la valutazione del grado di utilità dell’opera per la collettività, anche in relazione a costi non quantificabili economicamente (costi sociali relativi alla salute, alla quantificazione del tempo necessario, etc.)

  • Partenariato pubblico-privato - PPP: meno grandi opere, ma cresce l'edilizia sostenibile

Lo Studio consente di valutare la “centralità del progetto”, nei suoi aspetti tecnico - funzionale, economico - finanziario e contrattuale.

Per l’Amministrazione è un momento fondamentale per:

  • verificare i requisiti per la dichiarazione di pubblico interesse
  • verificare l’effettiva fattibilità del progetto (proposta) in senso lato
  • verificare l’effettiva convenienza per la P.A. (ad esempio in relazione alla congruità del   contributo richiesto)
  • comparare più proposte progettuali alternative

Per il privato rende l’opportunità di:

  • verificare la redditività dell’investimento
  • verificare il livello di accettabilità /gestibilità del rischio
  • verificare la chiarezza di obiettivi, procedure, tempi, e costi

In fase di stesura dello Studio di Fattibilità, al fine di fa emergere tutti i fattori che concorrono alla realizzazione di una iniziativa progettuale con finalità pubblica, sia essa una infrastruttura primaria o un’opera di pubblico interesse, occorre effettuare una disamina approfondita delle componenti finanziarie ed economiche sottostanti, anche attraverso lo studio delle caratteristiche gestionali, pubbliche o private, più idonee a conseguire gli obiettivi attesi.

In particolare si dovranno conseguire i seguenti obiettivi progettuali:

  • rappresentare il contesto territoriale e socio-economico entro cui il progetto dovrà realizzarsi con l’individuazione dell’obiettivo o del sistema di obiettivi che il progetto intende conseguire; 
  • individuare e quantificare la domanda effettiva e potenziale, analizzare la dinamica temporale, formulare ipotesi per il suo andamento futuro, e stimare la disponibilità da parte dei potenziali fruitori a pagare per i beni o servizi ottenibili dalla realizzazione del progetto;
  • individuare e quantificare l’offerta effettiva e potenziale, analizzare la dinamica temporale, e formulare ipotesi per il suo andamento futuro;
  • analizzare il quadro delle risorse finanziarie disponibili o attivabili, nonché delle modalità (tempi e condizioni) di conferimento di tali risorse al progetto, anche con riferimento agli eventuali contributi previsti;
  • costruire un modello di analisi finanziaria che, per le varie alternative progettuali, consenta di effettuare:
  • a. stima dei flussi costi-ricavi;
  • b. calcolo dei flussi di cassa e dei principali indicatori sulla qualità finanziaria della gestione;
  • c. formulazione delle ipotesi gestionali che sottendono il modello finanziario;
  • d. verifica della sostenibilità finanziaria in un arco temporale sufficiente date le caratteristiche tecniche, economiche e gestionali del progetto;
  • costruire un modello di analisi economica (es ACB – Analisi Costi-Benefici), in grado di valutare la convenienza dell’investimento dal punto di vista del benessere della collettività nelle varie alternative;
  • sviluppare un adeguato sistema di simulazioni (analisi di sensitività e, per gli Sdf di più grandi dimensioni, analisi di rischio) in grado di verificare i punti di debolezza economica e finanziaria del progetto stimando la probabilità che si verifichino condizioni di insostenibilità economico-finanziaria. Individuare, sulla base dei risultati del sistema di simulazione e dell’analisi di rischio, di azioni o modifiche progettuali che permettano di ridurre la probabilità che si verifichino le condizioni di debolezza (o di rischio) sopra indicate.
  • costruire un modello in grado di valutare la convenienza dell’investimento a farlo realizzare e gestire a terzi (concessione di gestione) considerando tutti i rischi  potenzialmente accollabili a questi ultimi, rispetto a realizzarlo direttamente (cd “Value for Money”1), come esplicitamente richiesto2.

In tal modo, attraverso opportuni indicatori, lo Studio di Fattibilità potrà consentire di stimare i seguenti fattori:

  • il costo
  • il grado di innovazione
  • gli impatti significativi
  • il grado di rischio dell’opera e la sua gestibilità
  • il valore dell’opera

Il tutto consentirà di prevenire ed evitare sprechi, nonché danni irreversibili al territorio e i risultati ottenuti consentiranno di valutare l’effettivo grado di utilità dell’opera, la sua sostenibilità anche durante la gestione, nonché di ottimizzare benefici/costi e le tempistiche.

Lo Studio di Fattibilità e la verifica della sostenibilità economica e finanziaria

Considerato più conveniente l’affidamento in concessione ad un soggetto privato della realizzazione e gestione dell’opera, le simulazioni economico finanziarie di una iniziativa dovranno evidenziare le capacità di quest’ultima di generare adeguati flussi monetari in grado sia di assicurare la copertura delle spese di gestione che di remunerare gli investimenti iniziali; i costi complessivi dovranno trovare copertura nelle principali fonti, costituite dal debito bancario e dai mezzi propri immessi dal promotore, entro un arco temporale idoneo.

La valutazione dell’equilibrio economico finanziario e della convenienza a livello reddituale di un progetto tende ad accertare la validità dell’investimento sotto il profilo della migliore allocazione delle risorse nonché ad accertare che l’impiego delle stesse risulti in grado di garantire un adeguato rendimento in termini economici.

Per verificare le condizioni di equilibrio economico – finanziario si adoperano specifici indicatori utilizzati nella prassi finanziaria e si effettua una loro comparazione, verificando il rispetto delle seguenti condizioni:

  • TIR progetto >≈ WACC;
  • TIR azionisti >≈ ke;
  • Annual Cover ratio ADSCR >= valore minimo prefissato;
  • Durata del finanziamento bancario < = Durata massima e/o durata concessione;
  • Rispetto della struttura finanziaria (“leva”) ottimale D/E (rapporto Debito bancario/capitali propri).

dove

per TIR si intende il tasso interno di rendimento

per WACC si intende il costo medio ponderato del capitale apportato (Weighted Average Cost of Capital), ossia il tasso medio ponderale determinato dalle componenti dei mezzi apportati (mezzi propri e mezzi bancari a debito) e dai relativi tassi (Kd = tasso bancario; Ke = tasso atteso dagli investitori privati).

per ADSCR si intende il rapporto tra il flusso di cassa annualmente generato dalla gestione al netto delle imposte e l’ammontare annuo relativo al servizio del debito (rata annualmente da corrispondere all’istituto finanziatore, composta da quota capitale e quota interessi). Usualmente si fa attestare tale valore intorno a 1,30 – 1,40 ma il range dipende da diversi fattori.

per ke si intende il tasso di remunerazione atteso sul capitale investito, ossia il tasso di rendimento atteso di un investimento rischioso, che viene determinato definendo la somma dei seguenti tassi: Rf + ße(E(Rm) - Rf)

ove:

Rf = tasso di rendimento delle attività “free risk”

E(Rm) = rendimento atteso del mercato

ße = coefficiente di correlazione tra il rendimento atteso del asset/iniziativa imprenditoriale ed il rendimento atteso del mercato azionario; tale coefficiente di misura è determinato da tre variabili: il settore di attività, il grado di leva operativa e la leva finanziaria, solitamente determinato sulla base di valori di aziende comparabili, quotate, cui si aggiunge un valore correttivo correlato alla mancata possibilità di diversificare il rischio.

In pratica tale tasso deve evidenziare che la remunerazione di un investimento rischioso per un investitore privato sia senza dubbio maggiore di quella di un investimento privo di rischio.

Riguardo al tasso WACC - Weight Average Cost of Capital, questo risulta essere il tasso minimo che un'azienda deve generare come rendimento dei propri investimenti per remunerare i creditori, gli azionisti e gli altri fornitori di capitali, incluse banche/istituti finanziatori, rappresentato dalla seguente formula:

E/(E+D) x Ke + D/(E+D) x Kd x (1-t)

dove E rappresenta il capitale proprio (Equity), D il capitale di debito, ke e kd sono i tassi definiti precedentemente e (1-t) è il fattore da applicare nella formula per quei Paesi dove vige la deducibilità fiscale degli interessi bancari, o oneri finanziari, ove t è appunto l’aliquota fiscale applicata sulla base imponibile che risente della deducibilità degli interessi (in Italia l’IRES).

E’ interesse dell’Amministrazione Pubblica concedente minimizzare i differenziali precedentemente esposti; ciò infatti comporterebbe per l’Ente una riduzione del valore della controprestazione da parte del Concessionario (es in termini di riduzione dei margini di gestione, ad esempio riconoscendo un canone al Concedente, o in termini di riduzione della durata della concessione), ovvero della contribuzione, qualora erogata attraverso un “contributo/prezzo”, monetizzato o in forma di cessione di diritti reali.

Al contrario, il Privato tenderebbe a massimizzarlo, chiedendo l’estensione dell’arco temporale della concessione, delle tariffe e/o delle fonti di ricavo maggiori, eventuali contribuzioni aggiuntive.

E’ importante comunque che – in fase di predisposizione dello Studio di fattibilità – emergano tutti i fattori che maggiormente concorrono alla determinazione dell’equilibrio economico finanziario, al fine di un corretto dimensionamento, sin dalla fase iniziale dell’iter concorsuale.

PPP: Horizon 2020 cofinanzia un partenariato pubblico-privato sui megadati

Commissione europea e Big Data Value Association siglano un memorandum d’intesa per la costituzione di un partenariato pubblico-privato da 2,5 miliardi di euro per rafforzare la gestione dei megadati.

L'attenzione per il settore è dettata dall'importanza crescente e dalla portata del mercato in questione: ogni minuto in tutto il mondo vengono generati 1,7 milioni di miliardi di byte di dati, più di 6 megabyte di dati a testa ogni giorno. Informazioni che provengono da fonti diverse (persone, macchine, sensori) e consistono in dati sul clima, immagini satellitari, immagini e video digitali, registrazioni di operazioni o segnali GPS.

Secondo quanto riportato dalla Commissione europea, il settore dei dati cresce del 40% l’anno, sette volte più velocemente del mercato generale dell’informazione e della comunicazione, e le imprese che fondano i processi decisionali sulle conoscenze generate dai dati registrano un incremento di produttività intorno al 5-6%.

Il PPP sui megadati

A siglare il memorandum d'intesa per l'avvio del PPP sui megadati, la commissaria europea per l'Agenda digitale Neelie Kroes e Jan Sundelin, presidente della Big Data Value Association, associazione senza scopo di lucro di cui fanno parte, tra gli altri, società quali Atos, Nokia Solutions and Networks, Orange, Sap, Siemens e istituti di ricerca come il Fraunhofer e il centro di ricerca tedesco sull’intelligenza artificiale.

L’Ue stanzia più di 500 milioni di euro a valere sul programma per la ricerca e l'innovazione Horizon 2020 per 5 anni (2016-2020), cui dovrebbero corrispondere investimenti dei partner privati pari ad almeno il quadruplo (2 miliardi di euro).

Il partenariato, il cui avvio è previsto dal 1° gennaio 2015, integra 8 partenariati pubblico-privati esistenti nel quadro di Horizon 2020, ad esempio nei settori della fotonica, della robotica, del calcolo ad alte prestazioni, delle reti avanzate 5G per l’Internet del futuro e delle fabbriche del futuro.

Nello specifico, il PPP intende sviluppare attività di ricerca e innovazione sui megadati da parte del settore pubblico, dei privati e del mondo accademico, che verranno applicate a settori quali l’energia, la manifattura e la salute, per offrire servizi come la medicina su misura, la logistica degli alimenti e l’analisi predittiva.

Il PPP rafforzerà la comunità dei megadati europea e sosterrà “spazi di innovazione” che offriranno ambienti sicuri per la sperimentazione sui dati sia privati che aperti, fungendo da incubatori di imprese e da piattaforme per lo sviluppo di competenze e migliori pratiche.

 

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